Het rapport Bekker bestaat uit verschillende onderdelen:
A- Rapportage naar onderzoeken in opdracht van BPR 1998-2005 (na 2005 is niet onderzocht)
Het deelrapport ( Bijlage 3- RAD/2012/6) stelt dat alle informatie uit 1998 ontbreekt over de onderzoeksopdrachten die het ministerie liet uitvoeren over de invoering van het gebruik van biometrie voor de reisdocumenten.
Dit betreft allereerst het onderzoek 'naar de toepassing van biometrie op grond waarvan zal worden bepaald of het tot de reële mogelijkheden behoort om biometrische identificatie- als additionele functionaliteit- onder nader te bepalen voorwaarden op te nemen in de Nieuwe Generatie Reisdocumenten(NGR) '. Dat dit onderzoek wel werd gedaan blijkt uit de brief januari 1998 van staatssecretaris Kohnstamm aan Tweede Kamer, Kamerstukken 25 764,nr.4. die elders in het rapport vermeld staat. Ook gaat dat om het 'vooronderzoek NGR naar noodzaak, wenselijkheid en haalbaarheid van het gebruik van chiptechnologie en biometrie'. Vermeld in de brief van Kohnstamm juni 1989 kamerstukken 25 764, nr. 7.
Van de wel aanwezige documentatie over onderzoeks- en externe inhuur-opdrachten van het Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR) wat onder het ministerie BZK ressorteert, ontbreekt veel relevante informatie. Bij 14 van de 20 onderzoeksopdrachten en bij 8 van de 16 inhuuropdrachten is geen overweging te vinden waaruit blijkt om welke reden aan een bepaalde opdrachtnemer de opdracht was verstrekt of waarom slechts één aanbieder is benaderd. Meer dan de helft van de offerteaanvragen ontbreekt. Een deel van de opdrachten blijkt onrechtmatig, omdat deze niet volgens de geldende wet-en regelgeving werden verstrekt. Meermalen werden dezelfde personen via verschillende bedrijven ingehuurd. Een bedrijf blijkt een opdracht te hebben binnengehaald nadat er € 5000,00 'subsidie' was betaald. Opdrachten zo luidt de conclusie van het rapport werden verstrekt aan 'de gewenste partij' volgens het criterium dat er geen ongewenste vertraging van het project mocht ontstaan en personen werden ingehuurd op grond van de overweging of ze goed in het team paste.
Uitdrukkelijk wordt vermeld dat men niet uitsluit dat er nog meer opdrachten zijn verstrekt. Maar dit leidt niet tot enige conclusie of zelfs maar vermelding van het feit dat het onderzoek nou juist ook als doel had om te onderzoeken wat er waar was van de aantijgingen dat onwelgevallige informatie door het BPR systematisch werd achtergehouden.
De onwettige praktijken, vriendjespolitiek en blind afstevenen op het zo snel en vlekkeloos mogelijk verwezenlijken van de wens van een klein ploegje ambtenaren om biometrie in te voeren, wordt als 'niet altijd voldoende transparant' beoordeeld maar gevolgd door de uiterst coulante houding versus de betrokken ambtenaren dat men niet 'heeft kunnen vaststellen dat dit bewust niet is gebeurd'. De reactie hierop van minister Spies luidt dat er dus volgens Bekker en haarzelf op geen enkele wijze sprake is van enige twijfel aan de integriteit van de bij BPR werkzame ambtenaren.
Wellicht zou zij hier anders tegenaan kijken als zij aanwezig was geweest bij de expert-meeting op 20 april 2011. Uit de mededeling in het rapport dat 'de werksfeer niet altijd even goed was geweest' wordt namelijk niet duidelijk, wat die dag wèl helder naar voren kwam, namelijk dat BPR geen enkele vorm van kritiek tegen de invoering van biometrie duldde en daarbij niet schroomde om mensen die twijfelde aan de doelmatigheid, veiligheid of de snelle invoering, het werken onmogelijk te maken.
B- Chronologisch overzicht besluitvorming
Hoewel dit schematisch opgezette overzicht uit het rapport, zeer overzichtelijk is inzake het proces van besluitvorming die tot de huidige Paspoortwetgeving leidde, gaat dat niet op voor de inhoudelijke informatie.
De vermelding van welke bewindslieden als minister of staatsecretaris verantwoordelijk waren voor het dossier, levert onduidelijkheid op ten aanzien van twee aspecten. Allereerst ontbreekt de vermelding van welke ministers ook verantwoordelijkheid voor de kwestie droegen, ten tijde dat dit praktisch in de portefeuille van de staatsecretaris thuishoorde. Zo is de Paspoortwet-2009 weliswaar ingevoerd onder verantwoordelijkheid van staatssecretaris Bijleveld (CDA), maar was ter Horst (PvdA) van 22 februari 2007 tot 20 februari 2010 als minister eveneens verantwoordelijk op dit dossier.
Wat ook niet uit de verf komt is hoe de splitsing van het ministerie van Binnenlandse Zaken ten tijde van de regeringsdeelname van D66 van invloed is geweest.
Over de Europese Verordening in 2004 staat geheel tegen de waarheid in, vermeld dat deze de verplichting invoerde tot opneming van twee vingerafdrukken in de chip van het reisdocument. De Verordening verplicht inderdaad wel tot de opname van vingerafdrukken, maar de manier waarop is zeer beslist niet nader vastgelegd dan dat deze persoonsgegevens moet worden opgenomen in een 'interoperabel'- dat wil zeggen machineafleesbaar- medium. Dat vormt een zeer kwalijke fout omdat uitgerekend het gebruik van de RF-ID chip in de documenten een van de grote kritiekpunten vormt met betrekking tot de onveiligheid van gebezigde opslag van de vingerafdrukdata.
Daarmee maakt deze, onopvallende vermelding in het overzicht (blz.12) onbedoeld in één klap duidelijk wat het onderzoek van Bekker uiteindelijk beoogde te bereiken. Het toont zonneklaar aan hoe ver de invloed van de foute informatievoorziening door het BPR strekt. En hoe vilein de framing werkt om het gebruik van biometrische identificatiemethoden met behulp van RF-ID technologie, aan de man te brengen. De methode 'Als je maar lang genoeg dezelfde leugen verkondigt gaat iedereen het op den duur geloven' werkt nog steeds. Ook waar in dit digitale tijdperk, de tekst van de Verordening met een simpele muisklik via internet voor iedereen te lezen staat: '2. Voor deze paspoorten en reisdocumenten wordt een opslagmedium gebruikt dat een gezichtsopname bevat. De lidstaten nemen ook vingerafdrukken in een interoperabel formaat op. De gegevens worden beveiligd en het opslagmedium heeft voldoende capaciteit en is voldoende geschikt om de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens te garanderen.
Tegelijkertijd zorgt deze uiterst brutale vorm van indoctrinatie ervoor dat iedere binnenlandse vorm kritiek bij voorbaat ter zijde kan worden geschoven, omdat we daar hier niet over beslissen en 'het van Europa moet'.
C- BEVINDINGEN MR. ROEL BEKKER
De invoering van biometrie in de reisdocumenten betreft de lichaamskenmerken die geschikt zijn voor gebruik van automatische identificatiemethoden. Het gaat daarbij om de gedigitaliseerde gezichtsopname die op 26 augustus 2006 werd ingevoerd en om de vingerafdrukken die vanaf 21 september 2009 verplicht moeten worden afgegeven.
De opdracht luidde:'onderzoek te verrichten naar het verloop van de invoering van digitale biometrische kenmerken ' Toch wordt in het rapport al in de eerste zin duidelijk dat Bekker geen onderzoek doet naar de wijze waarop de besluitvorming heeft plaatsgehad met betrekking tot de digitale gezichtsscan, maar 'biometrische gegevens gelijk stelt aan het 'c.q.'gebruik van vingerafdrukken.
De opdracht luidde ook uitdrukkelijk om niet vanuit de kennis die we nu hebben over het Paspoortwet fiasco te oordelen, maar in het licht van de omstandigheden in het verleden. Daarmee werden bij voorbaat de scherpste kanten van het onderzoek afgehaald, omdat nu het debakel gerelativeerd kan worden met teksten als 'in het begin was er sprake van een zekere argeloosheid' en vergoelijkt kan worden met de traumatische gebeurtenissen van 9/11 en latere terroristische aanslagen in Londen en Madrid.
Deze insteek dat het de aanslagen zelf, waren die 'de invoering van de biometrie extra gewicht gaven' achten we niet zo objectief. Wil er echt zicht komen op het besluitvormingsproces, dan dient rekening te worden gehouden met een heel ander scenario. Namelijk met dat waarin de voortdurende bangmakerij van de overheid met veronderstelde terrorismedreiging, als motor diende om plannen zoals de invoering van biometrie, in versneld tempo te kunnen uitvoeren, zonder daarbij gehinderd te worden door lastige maatschappelijke discussie of democratische besluitvormingsprocessen. Dat geldt ook voor de argeloosheid die als gegeven wordt verondersteld. Dat klinkt allemaal wel heel aannemelijk, en het klopt ook wel dat de regering en het parlement een soort heilig geloof tentoon spreidde over de veronderstelde zegeningen die de technologische ontwikkelingen ons zouden brengen. Maar of dat dan automatisch ook gold voor iedere individuele bewindspersoon en voor de beleidsvoorbereidende ambtenaren, zou onderzocht moeten worden. De signalen van het zich 'fabrikant afhankelijk' laten informeren uit de expert-meeting op 20-4-2012 wijzen daar in elk geval niet op. Evenmin als de rol die de internationale defensie-securityindustrie in het Europese voorspel van het gebruik van biometrie in de EU speelde .
Bekker redeneert aansluitend hierop met de redenering dat de paspoortaffaire eind jaren '80, als positief gevolg had gehad dat er Nederlandse paspoorten (lees en ID-kaarten) van super goede kwaliteit waren ontwikkeld. Tot zover juist, maar om daarop dan te concluderen dat men DUS ontvankelijk was om het paspoort nog beter te maken... klinkt nogal amateuristisch. Eerder lijkt het aannemelijk om te stellen dat men, gezien de faam van de kwalitatief hoog gewaardeerde paspoorten de kans schoon zag om in Europa een nieuwe identificatie-documenten-markt te gaan ontwikkelen.
En waarachtig, dan begint op bladzij drie van het rapport de toon van het rapport te veranderen, als man en paard genoemd worden: 'Trots en ambitie'/ 'met name de Kamer wilde biometrie' / 'het paste in innovatieve ICT-toepassingen'/ 'marktpartijen waren zeer geporteerd'/ 'minister Van Boxtel was zeer enthousiast en maakte veel tempo samen met de ingehuurde projectleider Nieuwe generatie Reisdocumenten'/ 'discussie over de wenselijkheid van biometrische gegevens in paspoorten ontbrak' / verschil van afgifte vingerafdrukken voor paspoorten en het gebruik van dacylogiscopische onderzoek naar gevonden vingerafdrukken voor criminaliteitsbestrijding werd over het hoofd gezien'.
En zo volgt hierop, er werden in dit stadium wel degelijk, en terechte, waarschuwingen geuit. Maar dat deze niet serieus werden genomen, ligt volgens Bekker niet aan het ministerie. De schuld hiervoor wordt gelegd bij het College Bescherming Persoonsgegevens, die haar kanttekeningen niet krachtig genoeg inbracht en verder zouden alle andere critici te zacht of te onduidelijk of op het verkeerde moment hebben gewaarschuwd. En zouden de waarschuwingen niet gehoord of verkeerd geïnterpreteerd zijn omdat ze niet van vertegenwoordigers van grote organisaties kwamen.
Desalniettemin oordeelt Bekker dat de kennis van BZK niet samenhangend was, vooral het bedrijfsleven invloed probeerde uit te oefenen en men dus wel wat meer had mogen investeren in het opbouwen van een kennisinfrastructuur.
Maar toen de EU het Nederlandse initiatief van de invoering van biometrie overnam, hoefde dat al niet meer.
Bekker valt het op dat er tot 2005 nog duidelijk sprake is van projectplannen, met beslisdocumenten goede fasering, expliciete beschrijvingen van proeven en normering van testresultaten. Daarna wordt dat steeds minder, alles gaat dan draaien om het zo snel mogelijk invoeren van biometrie, en er worden steeds meer doelstellingen, zoals terrorisme bestrijding als aanvulling op look-a-like fraude- bijgesleept.
Bij de uitleg over de pogingen van de overheid om een rechtstreeks scan van het gezicht te gaan maken, in plaats van nog langer van pasfoto's gebruik te maken, slaat het rapport de plank volledig mis.
Gesteld wordt dat men het de burger makkelijker wilde maken om op Burgerzaken een foto te laten maken- terwijl het juist ging om de digitalisering van de pasfoto te kunnen gaan afschaffen omdat een rechtstreekse gezichtsscan beter toepasbaar is voor automatische gezichtherkenningssystemen. De stelling dat men daar niet toe overging omdat men ook de fotografiehandel aan zijn trekken wilde laten komen, geeft wel een heel vertekend beeld van de feitelijke gang van zaken dat er al een wetsvoorstel lag om pasfoto's van vakfotografen te verbieden maar dat introk nadat de vakfotografen wegens aanstaande broodnijd de straat op waren gegaan. (pag 5 van 11)
Ook de wijze waarop besloten werd over het omzetten van de gemeentelijke databanken naar een Centrale staatsdatabank is vermeldenswaardig. Bekker volgt dociel de manier waarop Donner op 27 april 2011 beweerde dat hij als minister van BZK voor de centrale opslag bleef - ook nadat een Kamermeerderheid zich daar in februari 2911 uitdrukkelijk tegen had gekeerd- maar dat hij als minister van Justitie er ook tegen was geweest. In de voorzichtige bewoordingen 'wellicht met in het achterhoofd de gedachte dat in ruil daarvoor dan de vingerafdrukken niet in de chip van het document zouden hoeven worden opgenomen', tekent zich het verweer af van een minister die buitengewoon goed op de hoogte is van alle gevaren van het gebruik van RF-ID chips en zich alvast indekt tegen te verwachten verwijten dat hij de bevolking daar desondanks mee in gevaar heeft gebracht.
Bijzonder ook is de kwalificatie dat het goede projectleiders betaamd dat ze erop aanstuurden om de biometrie zo snel mogelijk ingevoerd te krijgen, zonder ruimte te bieden aan mogelijke vertraging door contra-expertise. Een gewetensvolle projectleider die belast is met de invoering van zoiets ingrijpends als het gedwongen moeten afstaan van lichaamskenmerken van de gehele bevolking, zou juist wel ruimte moeten bieden om geopperde bezwaren en risico's op hun merites te beoordelen.(pag. 6) De redenering die Bekker hier hanteert is net zo dom als de stelling dat een bruggenbouwer pas een goede projectleider is als de brug maar zo snel mogelijk wordt gebouwd, ongeacht of je daar dan veilig over heen kan.
Terecht is de observatie dat het een ongelukkige constructie was dat bij BPR de beleidsontwikkeling en uitvoering voorheen in één hand lagen. Scherp de constatering dat de voortgang werd gestuwd door te doen vóórkomen dat het bij de invoering van biometrie enkel om het technisch uitvoeren van het EU Verordening zou gaan. De truc hiervan ligt hem uiteraard in het voorkómen van democratische besluitvorming waarbij ook afwegingen gemaakt zouden dienen te worden in het kader van de bescherming van fundamentele mensenrechten. Maar de conclusie dat er derhalve geen democratische besluitvorming heeft plaatsgehad, laat Bekker aan de lezer zelf over.
Interessant is de opmerking dat er ook zo'n vaart gezet werd met de biometrie omdat Nederland, sinds de Securitel-affaire gebrand was op een strikte naleving van de EU Verordeningen, en dat gepaard ging met een zekere onderschatting van de technische uitvoerbaarheid. Interessant omdat juist het technisch niet kunnen voldoen aan de EU normen dat de integriteit, de authenticiteit en de vertrouwelijkheid van de gegevens'' gegarandeerd moet worden, een lidstaat ontslaat van de verplichting om 'foute' vingerafdrukken te registreren. ( in tegenstelling tot de uitlatingen van de minster in de Tweede Kamer op 15 mei 2012) Ook zou juist het Securitel arrest een extra impuls moeten geven om niet blindelings de Europese Verordening te implementeren, maar om met name ook bij de Paspoortwetgeving en uitvoeringsregeling te handelen conform de uitspraken van het Europese Hof.
Al met al komt Bekker tot de conclusie dat 'de aanpak geen schoolvoorbeeld van succes is, maar dat er ook niet zoveel mis is gegaan'. Hetgeen hij op de radio toelichtte met de opmerking 'dat het invoeren van de vingerafdrukken niet is mislukt, maar je hebt er eigenlijk niet zoveel aan'.
Aanbevelingen
Bekker bepleit dat er alsnog standaard uit uitgifte van de documenten geverifieerd zou dienen te gaan worden of de vingerafdrukken wel matchen met die van de betrokken persoon. Dat er een goede kennisinfrastructuur moet worden opgebouwd over dit gecompliceerde onderwerp en dat de EU Verordening 'goed' moet worden uitgevoerd.
En dat het verstandig is om ook als er ooit sprake zal zijn van een goed werkend, nuttig en effectief systeem van biometrie op reisdocumenten, daarbij een optie te bieden voor mensen die om welke reden dan ook daar bezwaar tegen hebben.
Slotwoord inzake de onafhankelijkheid van het onderzoek
Opdracht voor het 'Onderzoek naar besluitvorming biometrie op reisdocumenten' werd gegeven aan voormalig top ambtenaar Bekker.
Aan de daadwerkelijke onafhankelijkheid valt nog wel iets af te dingen, want hoe onafhankelijk mag je onderzoek noemen, als bij voorbaat vaststaat dat alle negatieve bevindingen bij voorbaat dienen te worden afgedekt de mantel van 'de tijdgeest van toen'.
Zonder afbreuk te doen aan de integriteit van de onderzoeker, geeft hijzelf een aardig inzicht in deze, in zijn in juli 2012 verschenen boek ' Marathonlopers rond het Binnenhof' wat handelt over de ambtelijke loyaliteit.
Hoe het ook zij: de Tweede Kamerleden, die stoer had geroepen dat men desnoods zelf wel een onderzoek zou instellen, vonden het allang best dat het daar niet op aan kwam en dat hetzelfde ministerie waarop de kritiek gericht was de regie van het onderzoek in handen nam. Uit betrouwbare bron vernam Vrijbit zo ook dat niet iedere betrokkene, die werd aangezocht om van binnenuit inzicht te geven in de gang van zaken van het BPR, om deze reden aan het onderzoek heeft willen mee werken. Wat toch een andere kijk geeft op de zinsnede uit de rapportage 'door vertrek van medewerkers was bij de meeste opdrachten nu,achteraf, geen mondelinge toelichting van de betrokkenen meer mogelijk'.
Bronvermelding:
1- Hr.Meijboom, CIO Politie,
Hr. Grijpink, voormalig raadsadviseur alg.Justitiële Strategie,
Hr. Meesters, NVVB en Burgerzaken en basisregistratie Gem. Rotterdam,
Mw.L.de Leeuw, voormalig ambtenaar/projectleider bij MinBZK verantwoordelijk voor de haalbaarheidsstudie naar toepasbaarheid van biometrie op reisdocumenten o.v., Hr. Moraal, College van Procureurs Generaal
Mw. Beuving, College Bescherming Persoonsgegevens
Hr. Van Renesse, security Specialist (voormalig TNO)†
Hr. Snijder, European Biometrics Group
Hr. Munnichs, Rathenau Instituut
Hr. Böhre, onderzoeker WRR
Mw. Eijkman, universiteit leiden
Hr. Ruifrok, teamleider audio, beeldonderzoek en biometrie bij het NFI
2- Reactie Minister Spies op rapport Bekker http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2012/04/12/kamerbrief-over-reactie-op-het-onderzoek-naar-besluitvorming-biometrie-op-reisdocumenten.html
3- Opdrachtbrief 29 augustus 2011
4- Big Brother in Europa- Raf Jespers ISBN 9789064456183
6- IKON ‘de andere wereld’11-3-2012
8- Deelrapportage rapport van feitelijke bevindingen Onderzoek Biometrie RAD/2012/6 punt 4.2.4